摘要：为推行生产者责任延伸制度，防治铅污染，国家有关部门正组织开展废铅蓄电池集中收集和转运试点。本文基于山东省开展的废铅蓄电池集中收集和转运试点工作，结合生产者责任延伸制度所处背景和山东省废铅蓄电池回收体系建设进展，指出了地方层面在落实生产者责任延伸制度、建设规范的废铅蓄电池回收体系中亟待解决的试点目标、重点管理服务对象、打击对象与重点不准确和缺少激励和约束机制等问题，以期为环境管理部门在制定政策提供参考。
关键词：废铅蓄电池；生产者责任延伸制度；收集转移
废铅蓄电池呈现产生源多且分散，单个产生源产废量小，总量大的现象。近年来，随着政府监管加严，废铅蓄电池回收市场逐步规范，但也存在持证单位回收废铅蓄电池比例偏低[1]，部分铅蓄电池生产企业参与回收的积极性不高[2]等问题。另，据测算，全国废铅蓄电池产生量350万吨至４40万吨[1,3]，若这些废铅蓄电池流入非法渠道，铅污染将影响生态环境和人体健康。废铅蓄电池集中收集和转移试点具体如下。
（1）废铅蓄电池污染防治行动方案。2019年初，国家9部委联合出台了《废铅蓄电池污染防治行动方案》[4]，要求充分发挥铅蓄电池生产和再生铅骨干企业的带动作用，鼓励回收企业依托生产商的营销网络建立逆向回收体系，铅蓄电池生产企业、进口商通过自建回收体系或与社会回收体系合作等方式，建立规范的回收利用体系。
（2）集中收集和转移试点。2016年7月，在生态环境部积极推动下，首先在山东省等地区开展了废铅蓄电池收集和转移管理制度试点。山东省作为首批试点省份，取得成效明显[5]。在此次试点的基础上，2019年1月，生态环境部、交通运输部印发文件[6]，组织开展铅蓄电池生产企业集中收集和跨区域转运试点，按照试点要求，山东省开展了铅蓄电池生产企业集中收集和跨区域转运制度试点工作。
（3）延续试点通知。2020年12月，生态环境部、交通运输部印发文件[7]延长试点，要求充分发挥试点单位在落实生产者责任延伸制度中的主体作用，探索以“白名单”方式对废铅蓄电池跨省转移审批实行简化许可，强化废铅蓄电池收集转运信息化监管。
有学者[1]综合汽车、通信基站、电动自行车、电动三轮车等的保有量对山东省的废铅蓄电池产生量进行估算，为51.6万吨。但用此种方法测算，除汽车保有量数据准确外，其他产品保有量均没有准确数据，另外根据《铅蓄电池回收利用管理暂行办法》（征求意见稿）[8]全行业废电池回收率为各电池企业回收量总和占全行业电池销售量的比例，而全行业电池销售量等于各企业销售量之和，因此本文采用直接向在山东省市场占有率较高的铅蓄电池生产企业调研方法，经过换算，得出这些企业在山东省销售量为38.9吨，即山东省废铅蓄电池产生量。截至2021年12月底，在山东省市场占有率较高的14家铅蓄电池生产企业，通过自建、联建或委托收集的方式，均设置了废铅蓄电池集中转运点，铅蓄电池生产企业连同专业回收企业共设置废铅蓄电池集中转运点116个、收集网点423个，取得废铅蓄电池收集许可证98本，2021年共规范收集处理废铅蓄电池40.38万吨，是废铅蓄电池理论年产生量38.9万吨的104%，已基本实现废铅蓄电池应收尽收，形成了从“收集网点——集中转运点（铅蓄电池生产企业自建、联建或委托专业收集企业建设）——废铅蓄电池利用处置企业”的收集转运体系。（1）建立和完善管理制度法规标准。山东省先后出台了地方标准《山东省铅酸蓄电池全生命周期污染防治技术规范》（DB37/T 1931—2018）、山东省铅蓄电池生产企业集中收集和跨区域转运制度试点工作方案的通知，建设了备案信息平台，规定了回收企业的编码规则，从政策、制度方面保障试点开展。（2）建设回收运行体系。通过对废铅蓄电池分级管理，建立暂时贮存-集中贮存-跨区域转运方式，并应用"互联网+"技术，基本建成了覆盖全省的废铅蓄电池回收转运体系[9]。2012年，国家出台了废弃电器电子产品处理基金制度，使家电行业成为我国生产者责任延伸制度的先行者[10]。废弃电器电子产品作为生产者责任延伸制度的先行者，政府部门积累了一定管理经验，但废铅蓄电池与废弃电器电子产品有诸多不同，在实践中又不能照搬经验。一是废弃电器电子产品不属于危险废物，而废铅蓄电池属于危险废物。收集、贮存、利用、处置废铅蓄电池需取得生态环境部门许可。长期以来，从事废铅蓄电池收集的个人、个体、企业非常多，据中国再生资源回收利用协会调研，山东省仅电动自行车维修点就达5万至10万个，这些维修点基本每天都在回收废铅蓄电池；二是废铅蓄电池残值高。废铅蓄电池不会像废弃电器电子产品被主动丢弃，不同型号的废铅蓄电池吨价在5000元至9500元之间，并随市场行情波动；三是废铅蓄电池收集市场竞争激烈。相比废弃电器电子产品，从事废铅蓄电池收集经营活动经济效益较高，收集企业渴望获取合法“身份”的愿望更为强烈，恶性竞争情况较多；四是废铅蓄电池危害更大。废铅蓄电池含铅酸液泄漏会对水体、土壤环境造成严重污染，甚至造成儿童、学生、孕妇铅中毒[1]，增加社会不稳定因素。
从以上铅蓄电池产品生产者责任延伸制度的背景可见，政府部门在铅蓄电池产品推行生产者责任延伸制度方面，起步较晚，缺少可借鉴的经验。2021年11月印发的《中共中央国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》明确提出要稳步推进“无废城市”建设。2021年12月，生态环境部等18部委印发《“十四五”时期“无废城市”建设工作方案》要求到2025年，“无废城市”的固体废物综合利用水平显著提升，无害化处置能力有效保障，减污降碳协同增效作用充分发挥。因此，在这样的国家战略背景下，再次审视并发现铅蓄电池产品推行生产者责任延伸制度存在问题，进而提出对策，意义重大。《国家危废名录》2008年版规定经拆散、破碎、砸碎后分类收集的铅酸电池是危险废物，代码是900-044-49；2016年版正式规定废弃的铅蓄电池属危险废物，代码是900-044-49；到2021版，将废铅蓄电池列为第31类危险废物，代码为900-052-31。2016年12月，国务院发布了《生产者责任延伸制度推行方案》，明确了废铅蓄电池回收应由铅蓄电池生产企业负主体责任[11]，正式确立了铅蓄电池产品生产者责任延伸制度。2020年9月1日起施行的《固体废物污染环境保护法》规定：铅蓄电池等产品的生产者应当按照规定以自建或者委托等方式建立与产品销售量相匹配的废旧产品回收体系，并向社会公开，实现有效回收和利用。至此，铅蓄电池产品生产者责任延伸制度无论从法律层面还是政策规章层面，都有了依据。《铅蓄电池回收利用管理暂行办法》（征求意见稿）[8]对铅蓄电池生产企业提出了落实生产者责任延伸制度的具体要求，明确到2025年底，铅蓄电池回收率要达到70%以上。生态环境部门和交通运输部门组织试点积极推行生产者责任延伸制度，省级生态环境部门在对试点单位颁发危险废物收集经营许可证时，载明了其下属全部集中转运点的名称、地址和贮存能力等内容，以许可的形式明确了生产者的回收责任和义务。有的地市将开展废铅蓄电池试点与推行生产者责任延伸制度割裂开来，没有采取措施使铅蓄电池生产企业参与到收集转运试点当中，而是将传统的收集企业作为试点的收集主体，对其发放收集许可证，开展废铅蓄电池收集经营活动。导致在按国家规定方法[8]计算回收率时，铅蓄电池生产企业回收率远不能完成国家制定的回收率目标。废铅蓄电池收集活动中，参与者包括铅蓄电池生产企业及其销售网点、集中转运点、收集网点，重点管理哪个环节、哪些流程，各个地方并不统一。有的地方只管理集中转运点，有的地方不仅审批管理集中转运点还审批收集网点，同样要求收集网点进行环评、发放许可证。有的地方想支持铅蓄电池生产企业开展逆向物流回收，但铅蓄电池生产企业在本地没有获批集中转运点，无收集实体，没有能够落地的支持措施。一些地方监管精力主要放在集中转运点、收集网点，对小商小贩不规范流动回收存在监管漏洞，并且，因为小商小贩不规范收集造成集中转运点和收集网点收集效率低等问题没有跟进关注、分析原因。铅蓄电池是一种接近100%可以回收利用的产品，完全契合“无废城市”提高固废综合利用率的理念，但是废铅蓄电池集中收集和跨区域转运制度试点作为铅蓄电池污染防治和推行生产者责任延伸制度的有效举措，并没有在地方各项考核评估中占有一定分值，在整个生态环境工作中显得比较单薄。
通过分析山东省各地在推进铅蓄电池收集转运试点过程中遇到的问题，为进一步提高试点成效，推动落实生产者责任延伸制度，提出以下政策建议。即通过引导铅蓄电池生产企业积极参与试点，逐步建立铅蓄电池生产企业与其产品销售量相匹配的废铅蓄电池回收体系，落实铅蓄电池产品生产者责任延伸制度。到2022年底，铅蓄电池生产企业在全省的废铅蓄电池规范回收率力争达到50%左右，到2025年达到70%。—是突出铅蓄电池生产企业为试点主体。在项目立项、选址、环评方面开通绿色通道，支持铅蓄电池生产企业通过自建、联建或委托的方式设立集中转运点和收集网点，这些集中转运点和收集网点作为试点单位的主要组成部分，形成以生产企业回收为主，其它专业收集企业回收为合理补充的收集转运体系。在专业收集企业较多的地方，政府部门可积极促成铅蓄电池生产企业与辖区内的专业收集企业开展委托收集合作，共同设立集中转运点二是突出集中转运点为持证主体。以集中转运点单位作为唯一申领和持证主体，收集网点作为持证单位的生产要素，由集中转运点根据业务开展需要合理设置、自主管理下属收集网点，政府部门不对收集网点设审批门槛。持续保持对涉铅环境违法行为严厉打击的高压震慑态势，确定3个打击重点：一是针对无证收集和末端收集网点超能力收集贮存，将非法收集废铅蓄电池超过3吨（按照《废铅蓄电池处理污染控制技术规范》（HJ 519-2020）[12]，收集网点的废铅蓄电池贮存量不超过3吨）的行为作为重点打击对象，避免从“收集网点之名”行“集中转运点之实”扰乱收集秩序的行为；二是将不依法执行转移联单制度、逃避监管的行为作为重点打击对象，杜绝游离于监管之外的小商小贩的收集行为；三是将非法拆解、炼铅行为作为重点打击对象，从源头切断非法收集处置链条。一是发挥行业协会自律管理机制作用。行业协会等组织应积极在行业内开展“守法承诺”、法律宣传、行业会议等活动，引导废铅蓄电池回收行业合法、规范、有序发展。积极向国家相关部门反映，提出包括资源综合利用产品和劳务增值税优惠政策、将再生铅企业增值税抵扣与危险废物转移联单数量挂钩等建议，充分调动铅蓄电池生产企业参与的积极性，提高正规收集企业的市场竞争力，形成有利于落实生产者责任延伸制度的政策体系和市场机制。要研究制定《废铅蓄电池收集转运试点成效评估和生产者责任延伸履责评价指标》，用指标规范运作，评估成效，促进生产者将资源环境责任贯穿铅蓄电池产品全生命周期。
二是发挥信息智能管理的示范引领作用。山东省前期实施探索的废铅蓄电池“智能云仓”效果较好，可复制推广。在“线上”，“智能云仓”作为废铅蓄电池数据中心，通过自行开发配备的回收软件系统，汇集各个产废源基础信息、线上报单、回收员收单及出入库等数据信息。同时，配备了物联网硬件系统，如智能电子秤、视频监控等，实现自动称重、数据自动上传，建立“云台账”。在“线下”，“智能云仓”作为可共享的贮存仓库，为铅蓄电池销售商提供合规贮存、远程监管、数据传输、存货控制、运输安排等共享仓储服务。铅蓄电池销售商应用“智能云仓”避免了重复建设废铅蓄电池贮存设施，可迅速建立起与其产品销售量相匹配的废铅蓄电池回收体系，促进落实铅蓄电池产品生产者责任延伸制度，减污降碳。三是发挥信息化监管机制作用。铅蓄电池生产企业要推动在所建废铅蓄电池集中转运点、收集网点安装互联网、物联网设备，数据上传至政府部门的管理信息系统，实施全过程信息化监管。政府部门要将全省废铅蓄电池收集处理信息全部接入国家电池平台，促进废铅蓄电池管理信息“一张网”。四是发挥政府部门协同监管作用。交通运输部门要从规范运输市场主体、强化运输环节监管、加强监督执法等方面，对做好包括废铅蓄电池在内的危险废物道路运输监管工作进行部署。加大宣传力度，向作为托运人的废旧蓄电池（属于危险废物的）回收、拆解、再利用网点所属企业进行托运人责任和义务告知，督促运输企业在遵守危险货物道路运输各项一般性规定的基础上，严格落实“危险废物转移联单”制度。同时，交通运输、联合公安、生态环境等部门可在重点位置开展联合执法，加大对非法运输行为的查处打击力度。
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