党的二十大报告提出，实施全面节约战略，推进各类资源节约集约利用，加快构建废弃物循环利用体系。这是以习近平同志为核心的党中央在深刻把握国内国际发展大势基础上，作出的科学论断和决策部署。构建废弃物循环利用体系，是实施全面节约战略的重要内涵，是深化循环经济发展的重要举措，是全面提高资源利用效率的必由之路。清晰界定“废弃物”边界、准确把握“废弃物”内涵是构建废弃物循环利用体系的逻辑起点。“废弃物”是一个高频词汇，但我国现行法律、法规和政策并没有对其概念进行明确界定。根据实践，“废弃物”是与原生资源相对应的“二次资源”，可将其分为“废物”和“弃物”，是指在生产、流通、消费、生活过程中产生的各种本不具备使用价值及丧失原使用价值的，但可以通过特定工艺技术使其重新具备使用价值的各种物品、物质及能量；和虽未丧失使用价值，但被其所有者、管理者抛弃或弃置的各种物品或物质的总称。需要注意的是，“废物”和“弃物”两者存在一定交叉，某种废弃物可能既是“废物”也是“弃物”。党的二十大报告采用了“废弃物”而不是“废物”，一字之异的背后，源于党中央对资源本质的认识更加科学、对发展规律的掌握更加准确。“废弃物”与“废物”主要有两点区别：一是在指向边界上，废弃物的边界要广于废物，两者是整体与局部的关系。二是在价值取向上，“废弃物”一词强调物品或物质的资源属性，而“废物”更强调其污染物属性。比如，固废法使用的是“废物”，更强调固体废物的“污染物”属性，几乎将固体废物等同于“固态污染物”。虽然废弃物和污染物之间有一定联系，但废弃物并不必然是污染物，污染物也不等同于废弃物，环境保护法对废弃物和污染物进行了细腻而精准的区分，相应表述为：“废弃物综合利用”和“污染物无害化处理”。近十年来，我国通过大力发展循环经济，废弃物的资源属性得到充分体现，大幅提升了我们维护资源能源和重要产业链、供应链安全的能力。有数据显示，2021年我国回收利用废钢2.7亿吨，替代铁精矿4.2亿吨，约占同期进口铁精矿的37.36%；利用国内废纸生产废纸浆5800万吨，约占当年纸浆消耗量的72.7%，是同期进口纸浆的2.1倍；2021年利用农林废弃物、生活垃圾等生物质发电量达到1637亿千瓦时，相当于替代原煤约7000万吨，约占同期进口煤炭量的21.67%。从狭义看，“铜—废铜—再生铜”之类单一材料的“闭路循环”属于典型的“循环利用”；但从广义看，所有重赋“废弃物”使用价值的行为，只要实现了“变废为宝”，都应属于循环利用的范畴。根据实施全面节约战略的要求，我们应从广义来把握循环利用的多种形态：既包括固废法所规定的“从固体废物中提取物质作为原材料或者燃料的活动”；也包括其他不经过“提取物质”环节而直接作为原材料或者燃料的利用形式，比如，粉煤灰直接作为原料用于生产建材、农林剩余物直接作为燃料用于生物质发电等。既包括对废旧产品整体经维修、翻新或再制造后仍延续其原有功能和使用价值，也包括对其精细拆解后部分零部件的再使用，还包括对废旧产品进行拆解、破碎、分选后，使其成为再生原料。既包括对废气、废液、废渣等废弃物的材料化利用，也包括对生物质废弃物、可燃废气的能源化利用，及对余压余热的回收利用。习近平总书记深刻指出，“系统观念是具有基础性的思想和工作方法”。党的十九届五中全会将“坚持系统观念”作为“十四五”时期经济社会发展必须遵循的原则之一，党的二十大再次强调“必须坚持系统观念”。构建废弃物循环利用体系中的“体系”一词，体现着“系统观念”的精髓。一方面，“废弃物循环利用体系”本身是一个系统，包括了废弃物循环利用的理论体系、技术体系、法律体系、政策体系、人才体系、统计体系、标准体系，以及废弃物的收储运体系、加工利用体系等诸多子系统。另一方面，在经济社会体系这个大系统中，“废弃物循环利用体系”只是一个局部，我们要统筹考虑废弃物循环利用与经济建设、与空间规划、与安全生产、与生态环境、与产业链供应链安全、与食品安全及广大人民群众的消费习惯、与社会公序良俗等诸多因素的关系。这就要求我们所要采取的任何政策举措都不能脱离我国基本国情，都要注重与相关政策的衔接，实现协同增效。此外，我们还要统筹三对关系：一是当前目标和长期目标的关系。从短期看，我们要完成“十四五”规划所确定的主要废弃物循环利用目标；从长期看，对短期内由于经济技术等原因难以充分利用的各类大宗固体废弃物，要采取必要的管理措施，推行分类贮存，避免“混堆混存”，为后续循环利用创造便利条件。二是源头减量和循环利用的关系。我们既要注重废弃物循环利用，更要坚持“减量化优先”，通过推行生态设计、强化过程控制、普及绿色消费、实行垃圾分类等必要措施，推动各类废弃物源头减量。三是循环利用和系统效益的关系。开展废弃物循环利用要坚持以经济合理、技术可行、安全环保、质量达标为前提，我们既要算资源环境账、也要算经济效益账、还要算民心向背账。特别是在食品安全、人民健康等相关领域要标准先行、从严监管，对“地沟油”“泔水猪”“黑心棉”等挑战人民群众认知底线的违法违规行为，要予以严厉打击。相比原生资源，大部分废弃物有来源分散或成分复杂等各式先天不足，仅靠市场机制难以解决“内部成本外部化”等问题，更加迫切地需要发挥宏观调控作用，以实现在现有技术、经济条件下，对各类废弃物的“应收尽收”和“能用尽用”。一是加强法治保障，尽快将修订循环经济促进法列入全国人大常委会的立法计划，建立以此法为基础性法律，相关法律、行政法规、地方性法规、行政规章互为支撑，以提高资源利用效率为立法宗旨的法律体系。二是加强要素保障，各地方要保障建设废弃物循环利用项目的用地、用能、用水和环境容量等需求。三是加强制度供给，如进一步完善生产者责任延伸制度、循环经济统计评价制度、标准标识认证等基本管理制度。其中，生产者责任延伸制度广受各方关注，建议适时优化生产者责任延伸制度的适用范围、责任形式、细化要求等。习近平总书记在二十大报告中明确指出，“必须坚持科技是第一生产力、人才是第一资源、创新是第一动力”。实现生产生活各领域废弃物循环利用，特别是推动废弃物的梯次利用和高附加值利用，以实现“物尽其用”，需要依靠科技创新。一是要建设循环经济创新平台，建议相关主管部门在围绕废弃物循环利用的重点领域布局建设一批国家级创新平台，发挥“新型举国体制”优势，加快突破瓶颈技术。二是要强化数字技术赋能循环利用，研究“互联网+资源循环利用”的有关政策措施，推动数字技术在废弃物产生端、回收端、利用端的多场景应用。三是要加强交叉学科人才培养，废弃物循环利用涉及化学、力学、材料科学与工程、环境科学与工程、经济学、法学等多个学科，实现废弃物“物尽其用”，需要具备交叉学科背景的复合型人才。
我们要加快构建废弃物循环利用体系，为维护国家资源能源安全，稳定重要产业链、供应链，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，加快经济社会发展全面绿色转型作出新的更大贡献。
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